Профилактические визиты вместо проверок: к чему готовиться бизнесу в 2025 году

Совокупные временные издержки на профилактические визиты уже сопоставимы с затратами на прохождение проверок. Учитывая это, вероятно, что с 2022 года снижение административной нагрузки на организации остановилось. В 2025 году, с окончанием моратория на внеплановые проверки, организациям придётся подготовиться к росту издержек в связи с соблюдением всех требований регуляторов. Основные тенденции контрольно-надзорной деятельности шеф-редактор Business FM Петербург Максим Морозов обсуждает с уполномоченным по защите прав предпринимателей в Петербурге Валерием Калугиным и директором Института проблем правоприменения при Европейском университете в Петербурге Русланом Кучаковым.

Максим Морозов: Руслан, если говорить об основных выводах исследования, к которым вы пришли, о каких тенденциях можно говорить?

Руслан Кучаков: В последние несколько лет происходит падение количества контрольно-надзорных мероприятий и в абсолютном выражении, и относительно количества зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Падение устойчивое. Это можно рассматривать как примитивный индекс административного давления: например, сколько проверок приходится на 100 000 зарегистрированных экономических агентов в регионе.

В России действуют разные, длительные и пересекающиеся, моратории. Базовый — освобождение предприятия от проверок в первые три года — действует с 2003 года.

На конец 2024 года действовал мораторий и на плановые, и на внеплановые проверки. Плюс в конце 2023 года мораторий на плановые проверки продлили до 2030 года. Плановые проверки вывели за актуальный периметр.

Максим Морозов: Со значительными изъятиями.

Руслан Кучаков: Они всегда были с изъятиями и пересечениями. Что касается структуры: среди проверенных организаций всегда было достаточное количество представителей малого и среднего бизнеса.

В 2024 году более 40% проверенных организаций относились к малому бизнесу.

Максим Морозов: Валерий Валентинович, о каких тенденциях, применительно к Петербургу в том числе, можно говорить?

Валерий Калугин: Весь процесс реформы контрольно-надзорной деятельности инициирует и контролирует президент. Действует «регуляторная гильотина». Были отменены примерно 143 тысячи требований. Это половина всей федеральной нормативки. В 2022 году по итогам Петербургского форума вышел протокол, в котором правительству было поручено подготовить продолжение реформы КНД. Акцент — на расширении риск-ориентированного подхода и на переходе от контрольных мероприятий к профилактическим. Цель — снять административную нагрузку на бизнес. В апреле 2024 года президент поручил подготовить пакет документов, а с 1 января 2025 года — полностью отказаться от моратория и перейти на стопроцентный риск-ориентированный подход. Сейчас идёт время донастройки.

Более трёх десятков федеральных министерств и ведомств, а также все городские органы исполнительной власти подготовили отраслевые индикаторы риска. Они опубликованы. Каждый заинтересованный руководитель или собственник предприятия или ИП может посмотреть индикаторы риска своей деятельности на отраслевом сайте. По этим индикаторам он поймёт, как его будут проверять, в какой момент сработает индикатор риска.

Максим Морозов: Руслан, в преамбуле к исследованию вы с коллегами задаётесь отчасти риторическим вопросом: так ли оптимистичны результаты реформирования контрольно-надзорной деятельности? Переадресовываю этот вопрос вам.

Руслан Кучаков: Сложно не увидеть, что у реформы есть успехи. Особенно в плане цифровизации. Выглядит очень современно. Сейчас Минэк уже говорит о необходимости интегрировать в деятельность обычного инспектора мобильное приложение «Инспектор» и проводить проверки с ним. Это глобальная цифровизация. Про административное давление я бы ещё отметил, что при первом приближении кажется, что у нас нескончаемый тренд на снижение. Но давайте посмотрим внимательнее и учтём, что профилактические визиты — это тоже контактные мероприятия, которые занимают время на сопровождение инспектора и так далее. Конечно, профилактическое мероприятие гораздо легче: в базовом сценарии при нём нельзя штрафовать и выписывать предписания. Тем не менее, это занимает время. С опорой на оценки по опросам коллег из РАНХиГС и Центра стратегических разработок, мы смогли посчитать валовый показатель.

Проверки занимают, условно, 780 000 человеко-дней, а профилактические мероприятия — 480 000. То есть всего на 30% меньше. Если говорить в цифрах, то проверок — 220 000, а контактных профилактических визитов — миллион с лишним. Про данный факт не говорят, но это нужно иметь в виду. Если говорить аккуратно, то, скорее всего, давление не снижается, а компенсируются из других источников.

В 2024 году закончился мораторий на внеплановые проверки: до этого их пару лет можно было проводить только по индикаторам риска. Сейчас их можно будет проводить и по другим правовым основаниям. То есть нагрузка должна вырасти.

Максим Морозов: Валерий Валентинович, если говорить о структуре: есть в субъекте, например, в Петербурге есть федеральные и региональные органы контроля. Чем отличаются их подходы, допустим, в части соблюдения моратория на проверки?

Валерий Калугин: Правила — общефедеральные.

Существует 31 федеральный орган, у которого в соответствии федеральным законодательством есть полномочия на проведение контрольно-надзорных мероприятий.

Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ регулирует общие положения, виды, полномочия, порядок обжалования. Всё, что касается отраслей, это работа министерств и ведомств. Они определяют риски, то, что проверяется и так далее. Этим занимается либо само министерство, либо, например, подведомственное агентство. Я думаю, что в этом плане одной из идей всей реформы был переход на отраслевой подход. Если к тебе приходят с проверкой, которая не соответствует вами же утверждённым индикаторам риска, это основания для того, чтобы оспорить. Возможны и досудебный, и судебный порядок оспаривания. То же самое и на региональном уровне: постановление правительства, приказ комитета или инспекции. Они устанавливают свои индикаторы риска, по которым ведутся проверки. Других оснований для проверок у них нет. Методологически в этом и была одна из идей реформы: чтобы в стране вводились единые базовые правила и требования к КНД.

Максим Морозов: Я вспоминаю ваш доклад за прошлый год. В нём на основе опроса и общения с бизнесменами вы пришли к выводу, что федералы соблюдают мораторий достаточно строго, а регионалы — наоборот.

Валерий Калугин:

У нас были данные, что в Петербурге количество региональных проверок не уменьшилось, а федеральных уменьшилось. Плюс у федеральных контролёров очень серьёзно вырос объём профилактических мероприятий, даже с учётом затраченного времени. Однако они всё равно идут без последствий. У региональных контролёров в Петербурге не произошло такого большого роста профилактики.

Но мы работаем в этом направлении: читали доклады и правительства, и комитетов. Уже в конце прошлого года мы начали работу по доработке индикаторов риска со всеми комитетами. Мы контролируем ситуацию и не допустим роста проверок в 2025 году.

Максим Морозов: Руслан, по поводу уловок. Это традиционная история с подменой плановых и неплановых проверок. Или профилактический визит, который иногда является обязательным, и не де-юре, но де-факто — проверкой. К каким уловкам прибегают контроллеры?

Руслан Кучаков:

Если инспектор пришёл к вам в рамках профилактического визита, он не может вынести вам предписание об устранении нарушения или наложить санкцию. Но если он увидит нарушения определённой тяжести, то потом придёт уже с проверкой и сделает всё, что хотел.

Наш аргумент в докладе был связан прежде всего с первым подходом к оценке затрат. С тем, что это само по себе время. Про это не упоминают. Когда про профилактику говорят публично, звучит очень хорошо и красиво, как будто это бесплатная история. Но на самом деле это не так. При том, что сам по себе профилактический визит намного лучше, чем проверка, особенно в некоторых ситуациях. Когда ваша организация, например, только начинает деятельность и ей нужно установить категорию риска. Не очень понятно, зачем проводить контрольно-надзорные мероприятия, если нет соответствующих сигналов.

Максим Морозов: Я с удивлением узнал, что 70% проверок — это сфера образования: детские сады и школы.

Руслан Кучаков: Так было всегда. Мы просто выводим это за скобки. Может быть удивительно, но основная цель контрольно-надзорной деятельности большинства органов никак не связана с качеством образования. Это пожарный надзор, безопасность в рамках санитарного надзора.

Максим Морозов: Потому что это организация с повышенным уровнем риска: там дети.

Руслан Кучаков: Да.

Например, из 80 000 объектов первой категории риска или опасности Роспотребнадзора 70 000 — это школы и детские сады.

Максим Морозов: Валерий Валентинович, жалуются ли предприниматели на уловки и хитрости контролёров?

Валерий Калугин: Наши предприниматели привыкли к тому, что их постоянно кто-то проверяет, что жалобы могут быть ежедневно. Есть сайты всех комитетов и инспекций, на которых чётко перечислены индикаторы. Если проверка пришла не по ним, значит не выполняется 248 Федеральный закон.

Максим Морозов: Главное — вовремя найти в этих списках себя.

Валерий Калугин: Это очень просто. Я посмотрел много федеральных и наших сайтов. На них всё достаточно чётко написано: кто и что проверяет, какого вида проверки, какие индикаторы рисков, куда обращаться досудебно и судебно.

Максим Морозов: Как малому и среднему предпринимателю, который, допустим, не может позволить себе инхаус-юриста, подготовиться к проверке? Важно проговорить, что прокуратура занимается общим надзором. Всегда можно оспорить результаты проверки либо в вышестоящий орган, который пришёл тебя проверять, либо в прокуратуру. Плюс всегда есть судебный вариант обжалования.

Валерий Калугин: Ещё есть уполномоченный.

Максим Морозов: Расскажите о вашей функции.

Валерий Калугин: Мы обладаем профессиональным штатом юристов. Плюс десятки общественных организаций, адвокатских образований, союзов и общественных движений работают у нас экспертами. Получая обращение, мы анализируем правоту сторон. Мы же не можем всегда вступаться за бизнес, не понимая, нарушил ли он, например, противопожарные нормы или нет. После экспертизы, которая проводится в течение 20 дней, мы готовим обращение. В основном обращаемся в прокуратуру. У нас достаточно эффективное взаимодействие с прокуратурой Петербурга.

Максим Морозов: Можете привести пример того, как это работает на практике?

Валерий Калугин: В первую очередь, все рабочие дни у нас приёмные. Есть электронная почта, сайт, простая почта – любой способ доставки. Обращение даже может быть не подготовлено или не проанализировано, поскольку у предпринимателя нет юриста. «Меня проверили, я не понимаю, правильно ли это сделали или нет».

Нам достаточно одного абзаца. В короткие сроки мы сами разберёмся с федеральным или нашим органом надзора и контроля. Если у нас нет понимания позиции с контролёрами, то мы обращаемся в прокуратуру, которая реагирует на всё.

Руслан Кучаков: Я могу добавить, что одним из элементов реформы был обязательный досудебный порядок обжалования. Это реализовано на Госуслугах. По большинству видов надзора, если вас пришли проверять, вы можете обжаловать как постановление о проведении проверки, так и предписание. Это удобно, кликабельно, user-friendly. Количество жалоб, которые обжалуются, год от года растёт. Это сделано в том числе, чтобы снять с судов некоторое количество нагрузки. Сначала вам нужно пройти этот трек по ведомству, а уже потом вы можете идти в суд.

Максим Морозов: Вопрос к обоим участникам программы. У некоторых предпринимателей, особенно тех, которые прошли проверки, складывается впечатление о порочном замкнутом круге. У нас есть десятки контрольно-надзорных органов, чья работа заключается в том, чтобы прийти, проверить и желательно что-нибудь найти. Если ничего не нашли, значит плохо работали: ведь их эффективность оценивают с помощью пресловутой палочной системы. Нужно ли скорректировать сам подход к оценке эффективности контролёров, чтобы смещать акцент на профилактику возможных нарушений, а не на их выявленное количество?

Валерий Калугин: Собственно, такая задача и стоит. Президент неоднократно говорил о том, что основной объём работы ложится на профилактический подход. Тем более, на предприятия, у которых нет высокой степени риска, зайти с проверкой практически невозможно.

Руслан Кучаков: Слава богу, у контрольно-надзорных органов не такая жёсткая палочная система, как у силовых ведомств. То, что называется «АППГ» — по сравнению с «аналогичным периодом прошлого года» — плюс один — в контрольно-надзорных органах сильно меньше. В них не такое сильное давление на инспекторов, как видится извне. Здесь реформа имеет некоторые успехи. Мы не видим на данных огромного всплеска мероприятий для отчётности.